O novo edital de concorrência para empresas de ônibus em SP: definindo a mobilidade urbana da cidade nos próximos 40 anos

por Lucio Gregori e Mauro Zilbovicius

Documento tem pontos positivos, mas não requer uso de tecnologias limpas e considera redução do “custo por passageiro” como ganho de produtividade

Enquanto alguns se preocupam em ganhar ou perder quatro ou cinco minutos na Marginal Tietê por conta da velocidade máxima permitida, está em discussão pública um assunto de importância maior para a cidade de São Paulo: o novo edital para a contratação dos serviços de ônibus de passageiros. O edital gerará contratos avaliados em 70 bilhões de reais em 20 anos.

Trata-se de algo que impactará fortemente a vida de todos os paulistanos, como usuários dos ônibus, como contribuintes ou apenas cidadãos. O edital é complexo e, ainda que o prazo de consulta pública tenha sido prorrogado até 31 de agosto, merece muita atenção e mais tempo para análise. Afinal, os contratos podem ser celebrados por possíveis e inacreditáveis 40 anos, custando outros 70 bilhões, se as partes concordarem com a renovação depois dos 20 primeiros anos!

O novo edital apresenta várias novidades e mudanças em relação ao modo como o serviço é contratado, remunerado e fiscalizado na cidade. Destaque-se, como ponto positivo, a nova definição de redes (estrutural e local) de linhas ao invés da divisão da cidade em áreas. Seu resultado só poderá ser avaliado após algum tempo de funcionamento do sistema, dependendo da adequação dos projetos elaborados, mas isso, em princípio, aponta para a direção correta.

A possibilidade de desapropriação e uso das atuais garagens pelos eventuais novos vencedores é outra mudança positiva, pois anula a vantagem prévia das empresas que já operam o sistema.

Depois de mais de 10 anos, deve-se finalmente comemorar dois avançoes fundamentais: primeiro, a transformação da remuneração por passageiro transportado pela remuneração do serviço por custo, sujeita à satisfação de indicadores de efetivo cumprimento do contrato. Em segundo lugar,  o fato de às empresas não mais interessar interferir na definição das linhas a serem operadas por elas. Com estes dois elementos, a prefeitura pode finalmente voltar a ter pleno controle do desempenho das empresas, avaliando a qualidade e o custo do sistema de transporte coletivo da cidade.

O edital, no entanto contém diversas afirmativas discutíveis e que não deveriam constar de um texto oficial de uma empresa da Prefeitura. Assim, por exemplo, no item 4.1.2 do anexo- EVOLUÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA E REMUNERAÇÃO DAS CONCESSIONÁRIAS, consta:  A Lei Municipal nº 11.037/91, que ficou conhecida com Lei da “Municipalização”, buscou alterar esse modelo. A remuneração dos operadores foi desvinculada da política tarifária, e passou a ter como base o custo realizado. Entretanto, os custos se tornaram crescentes, e diante disso foram implantadas várias sistemáticas ao longo dos anos de contingenciamento da remuneração, vinculando-a novamente à receita tarifária, ou a um valor limite de remuneração (grifo nosso).

Isso só alterou-se em 2005, quando os operadores passaram a ser remunerados por passageiro transportado.

Tais considerações do edital escondem ou sugerem ineficiência, pois os custos crescentes de Municipalização decorreram, sobretudo,  da ampliação da oferta e da melhora dos serviços em geral. Além disso, não analisa o fato de que  a política de “custos decrescentes”  implantada a partir do governo Maluf  ,resultou na piora dos serviços e consequente retorno dos clandestinos que haviam sido eliminados logo após a Municipalização.

Assim é que desde 1993 tem sido  praticamente constante a piora no desempenho do sistema, decorrente das modificações feitas a partir de 1993 nos contratos da chamada Municipalização. Isso pode ser medido pela queda vertiginosa da avaliação do sistema pelos usuários. Em final de 1992 o sistema tinha nota 4,6 (num universo entre 0 e 5) e a partir de 1993 ela começa a cair, atingindo a nota 2 – a mesma de outubro de 1991, antes do início da Municipalização, conforme gráfico abaixo (FSP de 13/06/1999).

 grafico-avaliacao-onibus

Nunca mais foi bem avaliado pelos usuários. Os contratos de 2003 e o edital que acabou por ser cancelado em 2013 mantinham a remuneração por passageiro, método introduzido progressivamente após 1992, provocando dissociação completa entre o quanto as empresas operadoras gastavam e o quanto elas ganhavam, gerando lucros gigantescos, comprovados recentemente por auditoria independente. A mudança atual, sem dúvida, é resultado, também, de pressão de movimentos sociais e de alertas emitidos por nós em inúmeros artigos e debates públicos.

Há ,ainda, problemas graves no novo edital, a ponto de eventualmente comprometer os elementos corretos apontados. Há uma inédita introdução de uma parcela de “produtividade” na remuneração dos contratados. A definição empregada por esse conceito de “produtividade” é errônea. Ao considerar uma redução do “custo por passageiro” como ganho de produtividade, considera lícito o aumento de número de passageiros transportados com o mesmo custo total. Ou seja, considera um eventual ganho o aumento da lotação dos veículos. Ora, no contexto do transporte coletivo contratado por custo, este é calculado pelo contratante, a Prefeitura de São Paulo, e ajustado à medida do necessário, em função dos indicadores de qualidade e desempenho pré-estabelecidos. Eventual ganho de produtividade, de fato, será originário de uma eficiência maior no cumprimento do serviço tal como contratado. Por exemplo, melhor treinamento dos operadores, provocando menor desgaste de pneus e de peças e também menor consumo de combustível. Estes são exemplos de ganhos de produtividade que uma empresa poderá ter, legítimos e desejáveis. Mas um maior número de passageiros não significa aumento de produtividade; ao contrário, pode ser um “ganho” perverso. No limite, à Prefeitura interessa o menor custo do serviço contratado, porém sujeito ao dimensionamento e à qualidade por ela estabelecidos e que atenda às necessidades dos usuários.

O edital prevê indicadores de qualidade que poderiam ser utilizados para garantir a prestação de serviço nas condições contratadas, mediante seu uso na regulação do pagamento devido. Na prática, porém, isso não ocorrerá. Uma leitura mais atenta do edital revela que o chamado IQT (índice de qualidade do transporte), fruto de pesquisas junto a usuários, coleta de dados operacionais etc., na realidade só interfere no rateio da chamada “produtividade”. Ou seja, os indicadores de qualidade medidos serão inócuos para efetivamente provocar melhoria contínua do sistema. Por outro lado, o IQ presente na fórmula de remuneração sugerida pelo documento, apesar de se chamar Índice de Qualidade, não significa qualidade; requer apenas o cumprimento do contrato: o que significa que o contrato cumprido, mas mal avaliado pelos passageiros (por conta, por exemplo, da lotação excessiva), garante a remuneração das contratadas sem penalidade.

Lamentavelmente, o edital também não cria condições efetivas de estímulo ao uso de melhores tecnologias, como ônibus híbridos, elétricos de última geração ou mesmo de novas tecnologias em desenvolvimento, como as células de hidrogênio e outras que ainda podem surgir nos absurdamente longos 20 anos renováveis por mais 20 do prazo contratual previsto no edital. Teremos garantia de 40 anos de material particulado produzido pela queima de óleo diesel no ar da cidade?

Em contratos deste tipo o prazo deve ser o da amortização de capital do principal item da operação – os ônibus. Dez (10) anos são mais do que suficientes para remunerar e garantir a segurança econômica do investimento. O edital também prevê a construção e operação de bens reversíveis como o CCO (Centro de Controle Operacional) ou terminais de transbordo. Isso foi incluído para possibilitar o financiamento desse investimento para a Prefeitura. Por isso a extensão do prazo contratual? Mas não se justifica envolver os operadores no sistema de controle do serviço que eles próprios prestam. Desejável seria contratar empresas do ramo específico de tecnologia e de controle operacional. Vinte ou quarenta anos é também prazo excessivo quando se considera a transformação da cidade que sua própria dinâmica provoca, e as  mudanças em curso na cidade, a exemplo da nova lei do uso do solo e zoneamento.

Em suma, seria como se o edital ora em debate renovasse contratos celebrados em 1975(!), quando sequer se usava etanol como combustível no Brasil. Como celebrar contratos dessa natureza com prazos até 2035/36 renováveis até 2055/56?

Há ainda mais coisas a apontar. A cidade precisa ter tempo e cuidado para assinar um contrato dessa importância. Mas estamos diante de uma oportunidade única para discutir o futuro da mobilidade urbana em São Paulo.

Lúcio Gregori, engenheiro, Secretário dos Transportes do Município de S.Paulo entre 1990 e 1992.

Mauro Zilbovicius, Diretor da CET em 1992, é professor doutor e docente de Custos e Engenharia Econômica no Departamento de Engenharia de Produção da Escola Politécnica da USP.

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