Uma discussão sobre a municipalização da Cide

por Lúcio Gregori

De longa data se discute a possibilidade de taxar o consumo de gasolina para financiar a tarifa dos transportes coletivos. Nessa perspectiva, o uso do automóvel é penalizado e se tem como base dessa penalização que seu uso estimulado por vários subsídios “escondidos” é fator de atraso no uso do transporte coletivo e do alto custo das tarifas. Seja porque o excesso de carros provoca congestionamentos que afetam o transporte coletivo, seja porque esses subsídios escondidos dificultam, na outra ponta, a existência de mais recursos para subsidiar as tarifas. Tanto é assim que para cada R$ 12,00 usados pelo país em benefício dos automóveis são usados R$ 1,00 com os transportes coletivos. Assim, esses vários subsídios escondidos podem tornar o automóvel indevidamente concorrente com o transporte coletivo.

Um imposto dessa natureza não é propriamente um imposto progressivo pois pagará por ele igualmente o proprietário do veículo 1.0 e o do SUV, por exemplo. Estudos indicam, porém, que, num cálculo mais abrangente, o uso do imposto sobre combustível para subsidiar a tarifa dos transportes coletivos acaba por ser, no geral, um imposto que contribuirá para atenuar até mesmo o IPCA, posto que o preço dos transportes coletivos fazem parte do cálculo do IPCA. Estudo que aponta esse resultado foi feito pela Fundação Getúlio Vargas, a pedido da prefeitura de São Paulo e de cooperativa de usineiros de álcool.

Tal estudo foi contratado por conta de uma proposta de utilização da Cide dos Combustíveis no financiamento das tarifas. Essa proposta levou o nome de Municipalização da Cide, foi proposta inicialmente pelo prefeito de São Paulo, Fernando Haddad, e posteriormente encampada pela Frenta Nacional de Prefeitos, após as mobilizações contra o aumento das tarifas de ônibus em junho de 2013. Na realidade, essa proposta decorre da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 179 de 2007, de autoria do então deputado Jilmar Tatto, atual secretário dos transportes da prefeitura de São Paulo.

Vamos entender um pouco melhor essa questão.

Com o advento e a promulgação da Constituição de 1988, no Capítulo I, Do Sistema Tributário Nacional, no seu art. 149, consolidou-se o entendimento que tais contribuições são prestações pecuniárias compulsórias e, portanto, tributo. Mais ainda, as Cides são contribuições regulatórias, utilizadas como instrumento de política econômica para enfrentar determinadas situações que exijam a intervenção da União na economia do país.

A Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico Cide dos Combustíveis é um tributo cobrado sobre os combustíveis. Atualmente é fixada e recolhida pelo Governo Federal, que distribui um percentual de 29% para os Estados. Desse percentual, os Estados tiram uma parcela, 25%, e dividem proporcionalmente com seus municípios. Os recursos devem ser aplicados em programas ambientais para reduzir os efeitos da poluição causados pelos combustíveis, subsídios à compra de combustíveis ou infraestrutura de transportes.

A citada PEC 179 de 2007, obriga a União a destinar no mínimo 10% da Cide dos Combustíveis para o subsídio de programas do transporte coletivo urbano para a população de baixa renda em municípios a partir de 50.000 habitantes. No final do ano passado foi criada uma Comissão Especial na Câmara dos Deputados para apreciar o texto.

Uma primeira consideração sobre o caráter da Cide: ela se distingue de um imposto, embora dele se assemelhe por gravar com obrigatoriedade, porque é um instrumento, digamos, de caráter conjuntural, enquanto o imposto tem um caráter estrutural. A União pode usar uma contribuição dessa natureza, como por exemplo a CPMF, para resolver, conjunturalmente, uma questão de recursos para o SUS.

A vigência de uma Cide não segue o ritual de um imposto, conferindo à União maior flexibilidade na sua aplicação, bem como no seu “zerar”. Isso aconteceu com a Cide dos Combustíveis, zerada a partir de 2012 e novamente aplicada em 2015.

Além disso, para caracterizar essa flexibilidade da Cide, sua alíquotas máxima e mínima são pré-determinadas na sua instituição. A partir desses valores a União a regula. Essa flexibilidade acentua o seu caráter de um tributo de caráter conjuntural.

Se olharmos o texto da PEC 179, que óbviamente poderá sofrer mudanças nas discussões, veremos que ela apresenta uma restrição do tipo de destinação para população de baixa renda e não é clara na explicitação de que se destina a subsidiar a tarifa. Não é uma medida de caráter de universalização stricto sensu, pois exigirá definições e regramentos sobre o que é população de baixa renda e como será o controle da observação desse requisito para o uso do subsídio.

Acontece que desde 2002 (!) existe um estudo da Fundação João Pinheiro, denominado Modelo para Financiamento dos Transportes Coletivos (Imposto sobre Combustíveis). Inclui-se aí a tarifa.

Ao invés de uma medida de caráter conjuntural como a Cide, o estudo culmina com a proposta de criação de um política de tributos sobre combustíveis para financiar a tarifa dos transportes coletivos.

Em outras palavras, o que se entende como conveniente é a discussão dessa política tributária que adquire, então, uma robustez que medidas assentadas em políticas conjunturais, como a Cide, não possuem.

Com o transporte como direito social desde 15 de setembro de 2015, pode-se constituir uma frente parlamentar, com participação da sociedade civil, que retomaria a citada proposta de 2002, atualizando-a, de modo a se estabelecer uma robusta e consistente política de tributos sobre combustíveis, e outras medidas além dessa, para tornar operacional a referida prescrição constitucional.

Algo muito maior e consistente do que a medida conjuntural da Cide dos combustíveis e que por tratar de uma regulação de um direito social, deverá ser de caráter universal, de livre acesso a todos, sem recortes de qualquer natureza e consequentes complicações operacionais.

Em resumo, uma política de subsidios tarifários “pra valer”.

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